Cоциальная жилищная сфера в Нидерландах: что может быть полезно для России

03.03.2003

 

Эрик Бейер - д-р экономики Эрик Бейер входит в руководства "Woningbedrednijf" [Амстердам] - одной из крупных жилищных организаиий по строительству в Нидерландах включающей 40 тыс. владений в Амстердаме и прилегающем регионе. Организация имеет крупный департамент по развитию недвижимости. Автор также является проект-менеджером DICH, участвовал в реализации проектов по социальному жилишному строительству и жилищной политике во многих странах мира, включая Россию.
Петер Корзелиус - эксперт по жилишному строительству. Автор работает в качестве международного проект-менеджера AEDES, голландской ассоциации, объединяющей организаиий социального жилищного строительства. Принимал участие в реализации проектов жилищного строительства в Косово, Африке и России.

Решение жилищной проблемы - важнейший социальный приоритет политики правительства Нидерландов. Голландский опыт с успехом может быть использован в России.

1. Ситуация в сфере жилья: жилищный фонд и стратегия планирования

1.1. Жилищный фонд

Нидерланды - это плотно населенное государство. В 1960 году в нем проживало 11,4 млн. человек. К 1999 году это число увеличилось до 15,8 млн. Еще больше выросло количество домовладельцев: от 3,2 до 6,7 млн. за тот же период. Средняя плотность населения - 456 человек на кв.км, в западной части страны это количество составляет 1000 человек. В Нидерландах почти 6,4 млн. жилых домов, три четверти которых были построены после второй мировой войны.

Жилищный фонд (табл. 1) можно разделить на 3 сектора:

Социальный арендный сектор включает жилые дома, принадлежащие социальным жилищным организациям и управляемые муниципалитетами. Частный арендный сектор состоит из жилья, владельцами которого являются частные лица и институциональные инвесторы (такие, как пенсионный фонд и страховые компании). И, наконец, домовладение (сектор домовладельцев), т.е. жилые дома, которые принадлежат лицам, занимающим их.

Таблица 1

Жилищный фонд в Нидерландах по секторам

Сектора 1993 1997 1999
Домовладение 47% 50% 52%
Частная аренда 15% 13% 12%
Социальная аренда 35% 37% 36%
Всего (млн. кв.м) 6,044 6,366 6,522

 

 

Источник: Министерство жилищного строительства Нидерландов

В жилищном фонде Голландии растет количество жилых домов, принадлежащих социальным жилищным организациям.

Политика правительства направлена на достижение 60%-ой доли сектора домовладения к 2010 году. Правительство надеется достичь этого, стимулируя строительство новых жилых домов в этом секторе, где домовладелец проживает в собственном доме. За последние несколько лет социальные жилищные организации также продавали значительное количество жилья (17000 кв.м. в год). Снижение налогов способствует росту сектора домовладения.

1.2. Стратегия планирования

В 60-е годы правительство попыталось распределить население и обеспечить его занятостью на всей территории страны. В течение 80-х гг. было построено большое количество так называемых городов-спутников. Имеющееся в наличии свободное пространство в крупнейших городах в западной части страны (известной как "Рэндстэд") было очень незначительно, чтобы удовлетворить потребность в жилье. По этой причине были построены новые города, уже существующим были представлены слишком большие территории для расширения, а маленькие деревни были превращены в крупные жилые регионы. Маленьким муниципалитетам было разрешено небольшое строительство для своих жителей. Политика создания городов-спутников была приостановлена, в основном, из-за необеспеченности рабочими местами в новых регионах, что приводило к огромному росту автомобильного движения для поездок на работу.

Другой отрицательный эффект заключался в том, что семьи с детьми переехали в города-спутники, оставив крупные города. В результате там увеличилась доля пожилых людей и молодежи, то есть тех, кто мог предъявлять спрос на дешевое жилье.

В отличие от таких крупных городов, как Лондон и Париж, в городах Голландии много дешевого жилья.

В 90-х гг. руководствовались измененной городской политикой, согласно которой новая застройка концентрировалась в черте больших городов или поблизости от них, помогая сохранить деревню. Такое размещение новых зданий позволяет увеличить потенциал городов, особенно в части сервиса и культуры. Люди с более высоким заработком часто оставляют помещения с низкой арендной платой, что позволяет семьям с небольшим бюджетом найти подходящее жилье.

Государство предполагает приобрести 691 тысячу новых жилых домов в период с 1998 до 2003 г. и дополнительно 227 тысяч жилых помещений для замены зданий, ставших непригодными.

2. Развитие социальных жилищных организаций

Введение Закона о жилищном строительстве подтолкнуло многие муниципалитеты к созданию социальных жилищных организаций, из которых в 1890-х г.г. было создано только 40, к 1913 году уже 301, а в 1922 г. их количество возросло до 1341. Каждой из них принадлежали от 30 до 50 жилых домов. Но эти организации в финансовом и административном отношении были слабыми, потому что их деятельность зависела от работы добровольцев, а полученную прибыль от операций с жильем приходилось отдавать государству.

Пик довоенного жилищного строительства приходится на период с 1916 г. до 1925 г.

За это время социальные жилищные организации построили 96,6 тысяч жилых домов, в основном, отличного качества. Во время кризиса (1933-1939гг.) строительство, по существу, прекратилось. Вторая мировая война привела к хаосу во всем, включая социальное жилье в Голландии. Сотни тысяч жилых домов были разрушены или повреждены, и новое строительство практически не велось. Поэтому послевоенное увеличение спроса на жилье означало новую фазу в истории социальных жилищных организаций. Последующий бум рождаемости вызвал еще больший спрос на хорошее жилье. Правительство посредством широкой программы субсидий поддержало строительство жилья, приемлемого по средствам для большинства семей. Качество не имело особого значения в этот период, единственное, что имело значение: строить как можно больше.

В 1958 году ежегодный объем строительства достиг 89 тыс. жилых домов, а к 1967 г. составил 125 тыс. и, тем не менее, это не устранило нехватки жилья. Для того, чтобы уменьшить огромные затраты на строительство, больше стали уделять внимания повышению эффективности. Главным образом, этого удалось достичь путем массового производства, что заставило перейти к строительству высотных домов. Городские власти на местах определяли политику: выбор архитектора, оформление договоров и технич-ский надзор за строительством. Это сделало социальные жилищные организации не более, чем правительственными "филиалами". И когда правительство использовало свою систему распределения для выделения жилья, "эффект филиалов" был очень заметным. Государство предоставило капитал в виде субсидий и займов, чтобы начать новую крупную волну строительства.

Роль правительства изменилась в течение 80-х годов, когда огромный внутренний долг заставил сократить расходы.

Тогда было принято решение не выдавать и не гарантировать займы социальным жилищным организациям. Из-за сокращения расходов в начале 90-х годов государство еще больше устранилось от социального жилья. Субсидии (на само жилье) были сокращены, а субсидии на аренду (на человека) были увеличены. В дополнение к этому было обнаружено, что много людей имеют доходы, превышающие выплачиваемую ими арендную плату и, следовательно, несправедливо занимают жилые дома, на которые государство выдавало субсидии, в то время как многие другие живут в домах, слишком дорогих по сравнению с их доходами.

3. Самофинансирование социальных жилищных организаций: 1993-2000 гг

Три важнейших вопроса наглядно иллюстрируют возросшую независимость социальных жилищных организаций в течение недавнего периода истории голландского социального жилья: компенсация, приватизация муниципального жилищного фонда и строительство без субсидий.

3.1. Компенсация

В конце 1993 г. было заключено так называемое компенсационное соглашение между государством, обеими отечественными федерациями социальных жилищных организаций (NWR и NCIV) и Ассоциацией голландских муниципалитетов (VNA). Благодаря этому соглашению повысилась финансовая независимость социальных жилищных организаций.

Если говорить вкратце, то это была весьма громоздкая финансовая система, в которой одновременно погашались и задолженность государства организациям (субсидии) и суммы, которые организации должны были выплатить государству (займы). Таким образом, обе стороны получали одной общей суммой (оптом) то, что в противном случае получали бы в течение нескольких лет. В 1995 г. закон, регулирующий подобные операции, был одобрен парламентом, и все счета были оплачены.

Эти нововведения значительно изменили финансовые отношения, ранее существовавшие между государством и социальными жилищными организациями. Новая ситуация отвечает идеям о социальном жилье: больше ответственности со стороны социальных жилищных организаций. Учреждения трансформируются в социальных предпринимателей - так можно сформулировать основную идею. Но имея общий долг более 130 млрд.гульденов на общем балансе 180 млрд. гульденов, это не является синекурой для голландских социальных жилищных организаций.

3.2. Приватизация муниципального жилого фонда

Вторым изменением являлась приватизация муниципального жилищного фонда. Этот процесс принципиально отличается от российской приватизации жилья.

Приватизировали не сами дома посредством передачи/продажи жильцам, а управляющая организация с управляемыми ею жилыми помещениями. В большинстве случаев многие члены наблюдательного совета управленческих организаций до сих пор назначаются муниципалитетом.

3.3. Строительство без субсидий

В сфере социального жилья также может быть отмечена передача ответственности (и рисков, связанных с этим) от государства социальным жилищным организациям. С 1 января 1995 г. правительство страны уже не предусматривает субсидий для постройки и управления новым социальным арендным жильем. Правительство считает, что, учитывая взимаемую уплату за аренду, жилье может быть построено без субсидий.

4. Строительство, управление и финансирование

Как мы уже говорили, социально-жилищные организации являются частными организациями. Они зарегистрированы государством в качестве организаций, выполняющих общественные функции. Согласно Закону о жилье в их задачу входят: "обеспечение жильем на приоритетной основе тех лиц, которые не могут из-за отсутствия средств приобрести себе подходящее жилье".

Права и обязанности правительства (центрального, регионального, муниципального) и социальных жилищных организаций, как они указаны в Законе о жилищном строительстве, были переработаны, и составлены так называемые Правила. Правило, регулирующее функционирование социальных жилищных организаций - BBSH, которое регулирует операции в секторе социального жилья. BBSH определяет шесть так называемых сфер деятельности, т.е. шесть основных задач, на решение которых социальные жилищные организации должны направить свои усилия. К ним относятся:

В конце каждого года социальные жилищные организации должны указывать в годовом отчете, чего они добились в своей деятельности по всем направлениям. Эти результаты должны быть признаны и одобрены центральным правительством.

4.1. Строительство и управление

Социальные жилищные организации могут существовать, потому что они выступают в качестве инициатора и разработчика проектов строительства жилья для широких масс населения. Каждый год социально-жилищные организации строят 20 тыс. жилых домов (уменьшенная цифра по сравнению с показателями 10-летней давности) и, поскольку в последние годы приоритет был дан строительству для частных владельцев, субсидии были существенно урезаны. В этих условиях строительство новых социальных домов для аренды требует все большей изобретательности от социальных жилищных организаций.

4.2. Операционные расходы

Для того, чтобы арендовать дом, необходимо нести операционные расходы.

Они включают следующие компоненты:

Учитывая тот факт, что социально-жилищные организации осуществляют полное финансирование и несут инфляционные риски, эти риски покрываются различными способами в рабочем порядке. Управление обслуживанием является одним из ключевых вопросов, т.к. связано с большими расходами (система планирования обслуживания; надзор за качеством подрядных работ внутренним или внешним подрядчиком).

4.3. Непрерывное инвестирование

Проведенные исследования показали, что социально-жилищные организации будут инвестировать 63,3 млрд. гульденов в последующие 10 лет. Строительство 200 тыс. новых жилых домов требует капиталовложений в размере 36,2 млрд. гульденов. Около 21,3 млрд. гульденов будет потрачено на обновление 660 тыс. жилых домов в существующем фонде. Почти 1/3 от общего объема капиталовложений (22,3 млрд. гульденов) является неприбыльной, т.е. данные расходы не компенсируются доходом от арендной планы или субсидиями. Сейчас, когда социально-жилищные организации для нового строительства и модернизации получают маленькие субсидии, либо вообще их не получают, они сталкиваются с серьезной дилеммой: либо прекратить строительство, либо модернизировать жилые дома, или найти другие пути для пополнения капитальных активов. Существует несколько возможностей для социально-жилищных организаций вкладывать деньги не используя субсидий - за счет резервов, продажи домов, комбинированных проектов, рациональной арендной политики.

4.4. Использование резервов

С 1 января 1999 г. общие финансовые резервы всех социально-жилищных организаций страны составили 15,9 млрд. гульденов в ценных бумагах и 9,4 млрд. гульденов в средствах по обслуживанию. 15,9 млрд. гульденов могут быть частично использованы для реализации новых проектов, так как эти средства первоначально предлагались для покрытия возможного ущерба от неэффективного управления. Имеющиеся резервы неравномерно распределяются по всем организациям. Существуют "бедные" социально-жилищные организации, у которых очень маленькие резервы, но они хотят вкладывать капитал, и существуют богатые организации с крупными резервами, но у них нет вариантов вложения капитала. Оптимизация распределения резервов представляет собой важнейшую проблему управления социальным жилищным фондом.

4.5. Продажа жилых домов

Продажа жилищного фонда части социально-жилищных организаций может обеспечить получение средств для новых капиталовложений. В течение 15 лет предполагается продажа 300 тыс. арендных жилых домов. Приблизительный доход оценивается в 6 млрд. гульденов . Объем продажи за последние несколько лет вырос до более чем 1000 жилых домов в год. В многоэтажных зданиях продажи происходят одновременно с созданием кондоминиумов. Социально-жилищные организации своей деятельностью стимулируют ускорение строительства и повышение эффективности управления.

4.6. Комбинированные проекты

Традиционно социально-жилищные организации работают в социальном арендном секторе. Теперь, когда они больше не могут рассчитывать на получение субсидий от государства, они ищут другие рыночные секторы - часть в форме так называемых комбинированных проектов, вклю-o чающих дорогое и дешевое жилье. Дорогое жилье продается на рынке частным владельцам по высоким ценам. Доход от продажи этих жилых домов обычно используется для финансирования строительства жилья, доступного для малообеспеченных групп населения. Из-за возросшей безработицы все больше средств вкладывается в проекты по схеме "жилье-уход".

4.7. Использование скидок в арендной политике

Социально-жилищные организации взимают максимально возможную арендную плату у жильцов. В 2000 г. большая часть арендаторов (69,4%) заплатили за аренду около 75% от рыночной арендной платы.

В соответствии со своей социальной ролью каждый год социально-жилищные организации резервируют около 10 млрд. гульденов суммарно из поступлений от выплат за аренду.

Увеличение арендной платы предоставляет возможность для получения дополнительных доходов, которые могут быть использованы для капиталовложений в новое строительство и модернизацию.

За несколько прошедших лет среднее годовое увеличение арендной платы соответствовало уровню инфляции. Поэтому на политиков и арендаторов было оказано давление с целью ограничения уровня арендной платы уровнем инфляции и в дальнейшем.

На практике это означает, что социально-жилищные организации могут повышать арендную плату только в случаях смены жилья арендаторами. Значительно более высокая плата за аренду может взиматься с новых арендаторов, когда это позволяет соотношение цены и качества.

4.8. Финансирование и структура гарантий

Отказ государства от предоставления субсидий означал огромный сдвиг в структуре финансирования строительства социального жилья. Сначала новое строительство и модернизация полностью финансировались государством. Затем из-за сокращения государственного бюджета займы государства в 1988 г. были фактически прекращены. С тех пор социально-жилищные организации осуществляли займы на рынке капитала, используя гарантии либо государства, либо местного правительства. Впоследствии государство передало полномочия по выдаче гарантий ГФСЖ (гарантийный фонд социального жилья).

ГФСЖ получил самый высокий рейтинг надежности (ААА). Это имеет чрезвычайно большое значение для социально-жилищных организаций, потому что позволяет получать самые дешевые займы на международном рынке капитала.

Помимо ГФСЖ также создан фонд для контроля и поддержки социальных жилищных организаций. Этот фонд создан и финансируется жилищными организациями. В случаях угрозы банкротства этот фонд будет гарантировать продолжение функционирования организации (табл. 2).

Таблица 2

Система гарантий в сфере социального жилья

Первичный уровень надежности (безопасности) Надежность предприятия и направление бизнеса Финансовое состояние социально-жилищных организаций Центр, соц. жилищный фонд: солидарный, вспомогательный фонд
Вторичный уровень надежности Гарантийный фонд соц. жилья
Третичный уровень надежности
Государственные гарантии		 Роль государства, надежная "сеть" местных властей

 

Финансовое социальное жилье

Рис. Структура гарантий в Нидерландах

5. Гарантии для российских проектов социального жилья

За последние 7 лет различные голландские организации участвовали в российских проектах социального жилья.

Их основные виды деятельности:

Новой инициативой является создание Голландского гарантийного фонда для международных проектов по строительству жилья в странах, где финансовые возможности для социального жилья очень ограничены, то есть там, где не участвуют в долгосрочных жилищных проектах и где не существует системы гарантий.

С помощью этого фонда можно решить проблему финансирования жилищных проектов. Фонд будет предоставлять гарантии либо выдавать займы. В настоящее время фонд способствует созданию местных структур финансирования и гарантийных структур. Мы, со своей стороны, убеждены, что без таких учреждений финансирование проектов социального жилья всегда будет проблемой.

Журнал "Недвижимость: экономика, управление", №2, 2002 г.