01.10.2003
В первом году нового тысячелетия в России удалось принять новый Земельный кодекс. Интерес большинства нашего общества к содержанию и процедуре принятия Земельного кодекса, к перипетиям ведущейся вокруг него политической борьбы вызван тем обстоятельством, что от судьбы российских земель во многом будет зависеть и будущее нашей страны, и будущее каждого гражданина.
Земельный кодекс Российской Федерации комплексно регулирует всю совокупность земельных отношений в стране и довольно детально развивает положения Конституции Российской Федерации. В ряде статей Конституции Российской Федерации установлено:
- земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9);
- право частной собственности охраняется законом. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда (статья 35);
- граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю (статья 36);
- владение, пользование и распоряжение землей осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36);
- условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36);
- права граждан (в т.ч. и на землю) могут быть ограничены федеральным законом только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны и безопасности государства (статья 55);
- земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы субъектов Российской Федерации (статьи 72 и 76);
- указы Президента Российской Федерации и законы субъектов Федерации не должны противоречить федеральным законам (статьи 76 и 90).
Попытка реализовать эти конституционные положения и принять Земельный кодекс длилась 7 лет. За этот период Государственная Дума рассмотрела пять альтернативных вариантов: два правительственных проекта (1994 и 2001 годы), проект фракции "Выбор России" (1994 год), законопроект Московской городской Думы (1996 год) и проект, разработанный группой депутатов Государственной Думы от аграрной партии (1994 год).
Этот последний законопроект был принят Государственной Думой второго созыва в 1996 году. Он впитал в себя более 2,5 тысяч поправок субъектов права законодательной инициативы, в том числе 1,5 тысячи поправок субъектов Российской Федерации. Прошел процедуру согласительных комиссий с Советом Федерации и Президентом Российской Федерации. Однако для его принятия в редакции Президента Российской Федерации в июле 1998 года не хватило всего 1 голоса.
Сравнительный анализ различных вариантов проектов Земельного кодекса показывает, что целый ряд глав, статей и отдельных норм прописывается в них совершенно идентично, а порой даже воспроизводится дословно. Это, прежде всего, касается главы 1 (объекты и участники земельных отношений, отнесение земель к категориям по целевому назначению, полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления).
Мало отличаются друг от друга главы, посвященные порядку ведения мониторинга земель, землеустройства и государственного земельного кадастра, налогообложению и оценке земли, возмещению убытков и потерь при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд, охране земель, контролю за соблюдением земельного законодательства, ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель, рассмотрению земельных споров.
Практически воспроизводятся дословно во всех вариантах проектов Земельного кодекса главы, в которых раскрываются понятия, состав и режим использования земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, обороны и безопасности, земель особо охраняемых природных территорий (заказники, национальные парки, заповедники, курорты и т.д.), земель лесного фонда, земель водного фонда, земель запаса. Споров по этим главам нет в связи с тем, что в них даются только описания и критерии для отнесения земельных участков к той или иной категории земель в зависимости от их целевого назначения и режимы использования этих земель.
Острая дискуссия, сопровождавшая принятие Земельного кодекса Российской Федерации в Государственной Думе и Совете Федерации, предполагает внесение всевозможных поправок. Кроме того, в самое ближайшее время Государственной Думе предстоит рассмотреть законопроект об обороте земель сельскохозяйственного назначения. Именно этот вопрос стал камнем преткновения при попытке принять Земельный кодекс в 1994-1998 годах.
Поэтому представляется оправданным еще раз обратиться к Земельному кодексу, возвращенному Президентом Российской Федерации в Государственную Думу в июле 1998 года. В том Кодексе был достигнут определенный компромисс между ветвями власти по вопросу оборота земель сельскохозяйственного назначения, который сегодня остался за рамками принятого Земельного кодекса Российской Федерации.
В той редакции в 1998 году Земельный кодекс состоял из 130 статей, сведенных в 20 глав, и предусматривал достаточно широкий комплекс мер по обеспечению оборота земельный угодий.
В соответствии с конституционными положениями о праве граждан и их объединений иметь землю в частной собственности, а также согласно статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации Земельный кодекс позволял реализовывать право собственности на землю через представление права владения (осуществление государственной регистрации и получение удостоверяющего документа о правах на землю), права пользования (самостоятельное хозяйствование, использование общераспространенных полезных ископаемых, леса, растений, водных объектов, подземных вод, возведение строений и сооружений и т.д.) и права распоряжения (использование самим собственником, сдача в аренду, отчуждение путем продажи, дарения, передачи по наследству, обмена (мены), заключения договора ренты или пожизненного содержания с иждивением, внесения в уставные (паевые) капиталы, отказ от земли).
В строгом соответствии с конституционными положениями Земельный кодекс определял перечни земель, находящихся в свободном обороте, в ограниченном обороте и исключенных из оборота.
В свободном обороте - земельные участки, предоставленные для ведения садоводства, индивидуального жилищного, дачного и гаражного строительства, огородничества, а также приусадебные участки личного подсобного хозяйства. Это положение реализовано в принятом Земельном кодексе.
Разрешалась приватизация и оборот застроенных земельных участков иного целевого назначения вместе с расположенными на них зданиями и строениями как единого имущественного комплекса. Это положение также реализовано в принятом Земельном кодексе.
Предусматривалась возможность предоставления незанятых земельных участков под застройку из государственных и муниципальных земель путем проведения конкурсов и аукционов. Это положение нашло более детальную проработку в принятом Земельном кодексе.
Разрешалось земли сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевые участки личного подсобного хозяйства вводить в ограниченный оборот. Этот момент в принятом Земельном кодексе Российской Федерации отсутствует. Предусматривалась возможность перехода указанных земель от одного лица к другому, но с соблюдением ряда условий и в установленном порядке:
1) использование земельной доли самостоятельно путем выделения ее в натуре для организации крестьянского (фермерского) хозяйства или присоединения к другому крестьянскому (фермерскому) хозяйству, создания или расширения личного подсобного хозяйства;
2) продажа земельного участка допускалась путем выкупа по рыночной цене только для государственных и муниципальных нужд (например, для пополнения фонда перераспределения земель, из которого затем орган местного самоуправления вправе предоставить земельный участок за плату другим лицам). Разрешалась продажа земельных долей между членами (участниками) сельскохозяйственной организации, но купить можно не более пяти долей одному гражданину;
3) сдача земельного участка и земельной доли в аренду не ограничивалась. Земельные доли можно сдавать в аренду без выделения их в натуре сельскохозяйственным организациям, а после выделения в натуре - и крестьянским (фермерским) хозяйствам. Сельскохозяйственные организации вправе сдавать земельные участки в аренду на срок до 50 лет, а фермеры - до 5 лет;
4) передача земельного участка в залог Кодексом не регулировалась в связи с тем, что Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 334) относит эту операцию к компетенции закона об ипотеке;
5) передача земельного участка по наследству могла осуществляться в соответствии с гражданским законодательством;
6) дарение земельной доли разрешалось между членами (участниками) сельскохозяйственной организации. В случае дарения имущества крестьянского (фермерского) хозяйства к новому собственнику этого имущества должны были переходить и права на землю, если он отвечает квалификационным требованиям для ведения сельскохозяйственного производства;
7) внесение земельной доли и земельного участка в уставные (паевые) капиталы разрешалось осуществлять в соответствии с гражданским законодательством, в том числе и в целях кооперации сельских товаропроизводителей с предприятиями переработки и обслуживания агропромышленного комплекса;
8) обмен (мена) земельный участков и обмен земельных долей на имущественный пай разрешались практически без ограничений;
9) заключение договоров ренты или пожизненного содержания с иждивением между собственниками земельных долей и сельскохозяйственными организациями допускался. В этом случае собственником земельной доли становилось юридическое лицо;
10) отказ от земельного участка мог осуществляться добровольно. Земельный участок в этом случае возвращался в фонд перераспределения земель на условиях его приобретения (получения) с возмещением затрат на улучшение земельного участка;
11) для расширения земельного участка до оптимальных размеров фермеру предоставлялась возможность арендовать или получать в пожизненное наследуемое владение дополнительную площадь из фонда перераспределения земель;
12) Кодекс не устанавливал ограничения для фермеров по аренде ими сельскохозяйственных угодий у частных собственников земли; не ограничивал предельные размеры арендуемых земель;
13) крестьянскому (фермерскому) хозяйству предоставлялось право объединять свой земельный участок с земельными участками других крестьянских (фермерских) хозяйств, а также обменивать земельный участок или его часть.
Земельный кодекс разрешал 44 млн. собственникам садовых, огородных, дачных и приусадебных земельных участков передавать их по наследству, дарить, обменивать, продавать, закладывать и совершать иные сделки, предусмотренные гражданским законодательством, то есть эти земельные участки, предусматривалось включить в свободный гражданский оборот.
В 1998 году Земельный кодекс не был принят только из-за разногласий по вопросу купли-продажи и дарению земель сельскохозяйственного назначения, хотя по остальным десяти видам сделок компромисс нашли.
В принятом в 2001 году Земельном кодексе Российской Федерации этот острый вопрос законодатели обошли путем отсылки к будущему федеральному закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Анализ концептуальных положений принятого Земельного кодекса Российской Федерации показывает, что в окончательном виде они значительно отличатся от первоначального текста, внесенного Правительством Российской Федерации.
Прежде всего, это касается разделов, посвященных правам иностранцев на землю, оборотоспособности земельных участков и порядка приватизации земельных участков.
О правах иностранцев на землю
Проект Земельного кодекса, принятый в первом чтении, предусматривал, что "иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральными законами или международным договором Российской Федерации. Тоже правило распространяется на иностранных юридических лиц" (статья 5).
Фактически это буквальное воспроизведение части третьей статьи 62 Конституции Российской Федерации. Но при этом надо иметь в виду, что в федеральных законах никаких ограничений прав иностранцев на землю нет.
Если эти ограничения не прописать в Кодексе, то получается, что иностранцы приравниваются в правах на землю с гражданами Российской Федерации.
Данное концептуальное положение Кодекса вызвало самые жаркие споры. Примерно одна треть депутатов настаивала на принятии диаметрально противоположной формулировки из проекта Земельного кодекса 1998 года - иностранцы могут иметь земельные участки только на праве аренды. С такой формулировкой в 1998 году был согласен и Президент Российской Федерации.
Анализ зарубежного законодательства показал, что страны применяют разнообразные подходы к регулированию прав иностранных лиц на землю.
Исключением, пожалуй, являются только страны Европейского Союза, которые в соответствии с параграфом 2 приложения ХIII Европейского договора обязаны предоставлять иностранным лицам из стран Европейского Союза права на землю, равные с правами граждан своей страны. В отношении иностранцев из других государств, страны Европейского Союза поступают по собственному усмотрению.
Чаще всего зарубежные страны запрещают иностранцам приобретать сельскохозяйственные земли. Бытует мнение, что богатые иностранцы скупят обширные участки сельскохозяйственных земель по цене, значительно превышающей ту, которую могут заплатить граждане своей страны.
Такой запрет установлен в Турции, Венгрии, ряде провинций Канады и штатов США, Марокко, Литве.
Некоторые страны, хотя и разрешили иностранцам покупать сельскохозяйственные угодья, но ввели ограничения. Так, в Испании иностранцы не могут приобрести более 15% земель каждого муниципалитета, в Бразилии - 25%, в Латвии - 50%.
Другие страны пошли более простым путем - ввели полный запрет для иностранцев на покупку любых земель. Так поступили в Китае, Израиле, Эстонии, Румынии, Белоруссии, Албании, Вьетнаме, Таиланде, Индонезии.
Третья группа стран не стала принимать такие радикальные запреты, а ввели некоторые ограничения для иностранных лиц.
Например, Италия, Польша, ряд штатов США, Сальвадор предоставляют иностранцам конкретной страны права на землю при условии, что эта страна взамен предоставляет равные права на землю их гражданам. Действует, так называемый, критерий взаимности.
В Швейцарии, Болгарии, Чешской Республике, Мальте, Филиппинах землю разрешено приобретать только иностранным супругам (для смешанных браков).
Япония, Бразилия, Чехия разрешают приобретать землю только тем иностранцам, которые проживают в их стране постоянно (не менее 183 дней в году).
Великобритания, ряд штатов США, Монако, Швейцария запрещают иностранцам покупать землю, если они не получили разрешения на проживание в данной стране. В этих странах фактически установлен жесткий визовой режим, что значительно ограничивает права иностранце на землю.
Большая группа стран использует установление запрещенных зон, в которых иностранные лица не могут приобретать землю. Так, в Мексике иностранцам не разрешено приобретать землю в 100 км приграничной зоне и 50 км прибрежной зоне (около 43% территории страны). Гватемала установила запрет в пределах 3 км от океана, 200 м от озер, 100 м от рек, 50 м от прудов. Аналогичные зоны есть в Перу, Хорватии, Испании, Италии, Финляндии, Боливии, Гондурасе, а в Греции они занимают 51% территории.
В Российской Федерации иностранным юридическим лицом не считается совместное предприятие или даже предприятие со 100% иностранным капиталом, если местом его регистрации является территория России.
В зарубежных странах так не поступают. Например, в Исландии, Швеции, Норвегии наличие одного зарубежного партнера является основанием для объявления такого юридического лица иностранным. В Южной Корее для этого достаточно иметь долю иностранного капитала более 50%, В Никарагуа - 51%, Финляндии - 50%, Мальте - 25%, Исландии - 20%, США - 10% и т.д.
Общим правилом зарубежного законодательства для приобретения земли иностранным юридическим лицом является обязательная процедура получения от государства разрешения на приобретение земли, а в ряде случаев и получения специальной лицензии. Такая практика для юридических лиц обусловлена опасениями экономического доминирования иностранного капитала, особенно транснациональных компаний.
При принятии Земельного кодекса Российской Федерации депутаты Государственной Думы решили, что России такие опасения не грозят и поэтому предприятия с иностранным капиталом приравнены в правах на землю с российскими юридическими лицами.
Однако в ходе дебатов по проблеме прав иностранцев на землю, в Земельном кодексе Российской Федерации появились следующие ограничения:
1. Иностранцы не могут приобретать в собственность земельные участки в приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации, и на иных установленных особо охраняемых территориях в соответствии с федеральными законами (пункт 3 статьи 15).
Оговорка, сделанная в пункте 5 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" ужесточила данную норму - до утверждения указанного перечня Президентом Российской Федерации не допускается на приграничных территориях предоставление земельных участков в собственность иностранцам. Такая неопределенная формулировка позволяет считать приграничной территорией всю площадь приграничного субъекта Российской Федерации.
2. Если для российских подданных Земельный кодекс Российской Федерации предусматривает случаи бесплатной передачи земли в собственность (пункт 5 статьи 20 и пункт 3 статьи 21), то иностранцы могут приобрести землю в собственность только за плату (пункт 5 статьи 28).
3. До принятия федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения иностранцы могут владеть и пользоваться земельными участками такого назначения только на праве их владения.
Окончательно данная проблема будет решена в указанном федеральном законе.
4. Нормы пункта 5 статьи 35 и пункта 9 статьи 36 гарантируют иностранцам-собственникам зданий, строений и сооружений, преимущественное право покупки или аренды (в случаях запрета на приватизацию земель в данной зоне) земельного участка, на котором находятся здания, строения и сооружения.
Президент Российской Федерации может установить перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется.
Данная правовая норма введена в целях привлечения иностранных инвесторов в Россию.
Оборотоспособность земельных участков
Ключевым вопросом концепции любого варианта Земельного кодекса является определение объема оборотоспособности тех или иных земельных участков.
В соответствии со статьей 129 Гражданского кодекса Российской Федерации виды объектов гражданских прав, находящихся в свободном обороте (свободно отчуждаются и переходят от одного лица к другому), изъятых из оборота (нахождение в обороте не допускается) или ограниченно оборотоспособных (ограничен круг участников оборота либо оборот допускается по специальному разрешению) должны быть прямо указаны в законе.
В отношении земельных участков, как объектах гражданских прав, в статье 13 Федерального закона "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" прямо сказано, что нормы гражданского права в части сделок с земельными участками, применяются в той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством.
Приоритет земельного законодательства над гражданским законодательством по вопросам владения, пользования и распоряжения земельными участками закреплен в пункте 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации. Тем самым законодатель определился и в данном споре наконец поставил точку.
Перечень земель, изъятых из оборота, приведен в пункте 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации.
Из оборота изъяты земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности следующими объектами:
1) государственными природными заповедниками и национальными парками;
2) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены для постоянной деятельности Вооруженные Силы Российской Федерации, войска Пограничной службы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы;
3) зданиями, строениями и сооружениями, в которых размещены военные суды;
4) объектами организаций федеральной службы безопасности;
5) объектами организаций федеральных органов государственной охраны;
6) объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
7) объектами, в соответствии с видами деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;
8) исправительно-трудовыми учреждениями и лечебно-трудовыми профилакториями соответственно Министерства юстиции Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации;
9) воинскими и гражданскими захоронениями;
10) инженерно-техническими сооружениями, линиями связи с коммуникациями, возведенными в интересах защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации.
При рассмотрении законопроекта депутаты Государственной Думы этот перечень значительно расширили. Сделано это было сознательно, так как указанные земли в частную собственность не предоставляются.
Значительному расширению подвергся и перечень земель, находящихся в ограниченном обороте (пункт 5 статьи 27).
Ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки:
1) в пределах особо охраняемых природных территорий;
2) в пределах лесного фонда, за исключением случаев, установленных федеральными законами;
3) занятые находящимися в государственной или муниципальной собственности водными объектами в составе водного фонда;
4) занятые особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
5) предоставленные для обеспечения обороны и безопасности, оборонной промышленности, таможенных нужд
6) занятые закрытыми административно-территориальными образованиями;
7) предоставленные для нужд организаций транспорта, в том числе морских, речных портов, вокзалов, аэродромов и аэропортов, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, терминалов и терминальных комплексов в зонах формирования международных транспортных коридоров;
8) предоставленные для нужд связи;
9) занятые объектами космической инфраструктуры;
10) расположенные под объектами гидротехнических сооружений;
11) предоставленные для производства ядовитых веществ, наркотических средств;
12) загрязненные опасными отходами, радиоактивными веществами, подвергшиеся биогенному загрязнению, иные подвергшиеся деградации земли.
В первоначальном варианте по этим землям не было однозначного толкования - можно их передавать в частную собственность или нельзя. Поправка, внесенная в пункт 2 статьи 27, данную коллизию устранила: земли, ограниченные в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.
Частично запрет на приватизацию земли установлен прямо в Земельном кодексе Российской Федерации. Например, земли общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами, пляжами, не подлежат приватизации (пункт 12 статьи 85). Аналогичный запрет установлен для земель особо охраняемых территорий (пункт 2 и 6 статьи 95).
Однако полной ясности о возможности приватизации земель, находящихся в ограниченном обороте, Земельный кодекс Российской Федерации не дает.
Необходимо руководствоваться иными федеральными законами. Так, оборот земель лесного фонда (64% территории страны) в соответствии, со статьей 12 Лесного кодекса Российской Федерации не допускается.
Норма Лесного кодекса Российской Федерации в данном случае имеет приоритет над гражданским и земельным законодательством, что закреплено в пункте 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации.
Оборотоспособность земель сельскохозяйственного назначения Земельный кодекс не определяет. В пункте 6 статьи 27 по этому вопросу сделана отсылка к будущему федеральному закону об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
Земельные участки, предоставленные гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества не включены в перечни земель, изъятых из оборота или ограниченных в обороте (пункт 7 статьи 27). Из этого следует, что оборот данных земельных участков осуществляется свободно в соответствии с гражданским законодательством (пункт 1 статьи 27 и пункт 4 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации).
Приватизация земельных участков
Земельный кодекс Российской Федерации значительно упростил порядок приватизации земельных участков.
Новеллой стала норма пункта 4 статьи 28, в соответствии с которой не допускается отказ в предоставлении земельных участков в собственность, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность гражданам и юридическим лицам.
Если гражданин или юридическое лицо подадут заявление в письменной форме о своем желании приватизировать ранее предоставленный им земельный участок, то исполнительный орган государственной власти (по землям, находящимся в государственной собственности) или орган местного самоуправления (по землям, находящимся в муниципальной собственности) обязаны в двухнедельный срок принять решение о предоставлении земельного участка в собственность гражданина или юридического лица (пункт 3 статьи 28, статья 29).
При этом гражданин, имеющий земельный участок на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, имеет право бесплатно приобрести его в собственность, не зависимо от площади этого земельного участка (пункт 5 статьи 20 и пункт 3 статьи 21). До принятия Земельного кодекса Российской Федерации "сверхнормативные сотки" необходимо было выкупать. Приватизация имеющихся у граждан земельных участков сроком не ограничивается (пункт 3 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Это очень важная норма, так как не заставляет граждан становиться в очередь на переоформление своих прав на землю.
Для юридических лиц установлен иной порядок приватизации земельных участков.
Исключительное право на приватизацию застроенных земельных участков имеют собственники зданий, строений, сооружений (пункт 1 статьи 36).
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязан в двух недельный срок со дня получения заявления принять решение о предоставлении земельного участка в собственность (пункт 6 статьи 36).
Земельный кодекс Российской Федерации не установил случаев предоставления юридическим лицам земельных участков в собственность бесплатно.
Цена, по которой продаются земельные участки собственникам, расположенных на них зданий, строений и сооружений, устанавливается субъектом Российской Федерации в размере от пяти- до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка в зависимости от численности населения в конкретном населенном пункте (пункт 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации).
Необходимо обратить особое внимание еще на одну правовую норму. До установления субъектом Российской Федерации цены земли применяется пятикратная ставка земельного налога. На принятие нормативного правового акта в субъекте Российской Федерации уйдет как минимум три месяца, а для принятия решения по заявлению о приватизации земли отводится всего две недели. Стало быть, приватизация земли на первом этапе будет осуществляться по минимальным ценам в размере пятикратной ставки земельного налога.
Анализ этой правовой нормы показывает, что выкуп в собственность земельных участков юридическими лицами будет осуществляться по льготной цене. Так, в г. Ярославле (численность 650 тыс. чел.) ставка земельного налога составляет 4,0 руб./м2. Соответственно, цена для выкупа земли в собственность будет установлена в пределах от 20 до 68 руб./м2 (пяти-семнадцатикратная ставка земельного налога). В тоже время кадастровая стоимость земли в г. Ярославле составляет (в зависимости от зоны города) от 738 до 1917 руб./м2. По многим городам разница между выкупной ценой и кадастровой стоимостью земли будет еще выше.
Нивелировать эту разницу предусмотрено путем установления поправочных коэффициентов в размере от 0,7 до 1,3, которые должны быть утверждены Правительством Российской Федерации (пункт 3 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"). Однако это не сможет полностью компенсировать потери бюджета в случае выкупа земель у собственника для государственные и муниципальных нужд. В этих случаях придется государству и муниципалитетам возмещать рыночную стоимость земли (статьи 51 и 55).
Юридические лица, за исключением государственных и муниципальных учреждений, федеральных казенных предприятий, органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобрести земельный участок в собственность до 1 января 2004 года (пункт 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").
Для тех, кто еще только собирается приватизировать здания, строения и сооружения, права выбора (аренда или собственность на землю) не предоставлено. Приватизация зданий, строений и сооружений без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается, за исключением случаев, если эти земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте (пункт 7 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".
Приобретение прав на вновь предоставляемые земельные участки
В отличие от порядка приватизации гражданами и юридическими лицами ранее предоставленных им земельных участков получение новых земельных участков осуществляется по иным правилам.
Предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется двумя способами:
а) без предварительного согласования места размещения объекта;
б) с предварительным согласованием места размещения объекта.
Предоставление земельных участков в собственность без предварительного согласования места размещения объекта осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах) в соответствии со статьями 30 и 38 Земельного кодекса Российской Федерации.
Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть земельный участок с установленными границами или право на заключение аренды такого земельного участка.
Собственник земельного участка (орган государственной власти или орган местного самоуправления) определяет целевое назначение и разрешенное использование земельного участка, форму проведения торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка.
Передача земельных участков в собственность без проведения торгов (конкурсов, аукционов) не допускается. Передача земельных участков в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) допускается при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.
Несколько по иному решен вопрос о порядке предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта (статьи 30, 31, 32).
Инициатором отвода земельного участка выступает в этом случае гражданин или юридическое лицо, заинтересованное в приобретении земельного участка для размещения конкретного объекта в конкретном месте.
В заявлении, подаваемом в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок (аренда или собственность).
Орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению исполнительного органа государственной власти обеспечивает определение вариантов размещения объекта и информирование населения о возможном или предстоящем предоставлении земельного участка.
Результаты выбора земельного участка и предварительное согласование места размещения объекта оформляется актом о выборе земельного участка, что является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка.
В отличие от приватизации гражданами и юридическими лицами ранее предоставленных им земельных участков по льготным ценам (пункт 2 статьи 2 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации"), приобретение новых земельных участков осуществляется по рыночной или кадастровой стоимости земельного участка (статьи 65 и 66).
Реституция земельных участков
При принятии Земельного кодекса Российской Федерации остро ставился вопрос о возврате бывшим собственникам национализированных у них земельных участков (реституция). Учитывая опыт прибалтийских стран, которые пошли по этому пути, российский законодатель не решился на такие радикальные шаги.
Норма пункта 3 статьи 25 однозначно запрещает возвращать земельные участки или компенсировать их стоимость, которые были национализированы до 1 января 1991 года (дата введения в действие Закона РСФСР "О земельной реформе") в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков.
Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)
Земельный кодекс Российской Федерации в отличие от гражданского законодательства ввел новое понятие - публичный сервитут (статья 23).
Частный сервитут в соответствии с гражданским законодательством устанавливается по соглашению между лицом, требующим установление сервитута, и собственником земельного участка.
Земельный кодекс Российской Федерации предоставил право Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления устанавливать публичный сервитут своими нормативными правовыми актами без согласования с собственником земельного участка.
Это первое различие частного и публичного сервитута.
Вторая особенность заключается в том, что если при частном сервитуте собственник земельного участка не согласен с установлением сервитута, то в суд с иском может обратиться лицо, требующее установление сервитута, а при установлении публичного сервитута наоборот - несогласный собственник земельного участка должен защищать свои права в судебном порядке.
Частный сервитут устанавливается в пользу одного конкретного лица, а публичный сервитут для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения.
Могут устанавливаться публичные сервитуты для:
1) прохода или проезда через земельный участок;
2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;
3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним;
4) проведения дренажных работ на земельном участке;
5) забора воды и водопоя;
6) прогона скота через земельный участок;
7) сенокоса или пастьбы скота на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям, обычаям, за исключением таких земельных участков в пределах земель лесного фонда;
8) использования земельного участка в целях охоты, ловли рыбы в расположенном на земельном участке замкнутом водоеме, сбора дикорастущих растений в установленные сроки и в установленном порядке;
9) временного пользования земельным участком в целях проведения изыскательских, исследовательских и других работ;
10) свободного доступа к прибрежной полосе.
В остальном частный и публичный сервитуты не отличаются друг от друга и устанавливаются в соответствии со статьями 274-277 Гражданского кодекса Российской Федерации (порядок установления соразмерной платы за пользование чужим земельным участком, регистрация сервитута, условия его сохранения и прекращения).
Нормы предоставления земельных участков
Земельный кодекс Российской Федерации оставил без изменения положения Земельного кодекса РСФСР 1991 года о том, что предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются субъектами Российской Федерации, а для ведения личного подсобного хозяйства и индивидуального жилищного строительства - органами местного самоуправления (статья 33).
Поэтому действующие предельные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам, никто пересматривать не будет.
Принудительное прекращение прав на земельный участок
В статье 44 Земельный кодек Российской Федерации подтвердил положения статей 284, 285 и 286 Гражданского кодекса Российской Федерации о принудительном прекращении прав собственности на земельный участок, используемый с нарушением законодательства (не используется в течение трех лет, используется не в соответствии с его целевым назначением, использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки).
В статьях 45, 46, 47 Земельного кодекса Российской Федерации приведен исчерпывающий перечень оснований принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права аренды и права безвозмездного срочного пользования земельным участком.
Анализ этого перечня оснований принудительного прекращения прав на землю показывает, что право частной собственности по сравнению с иными правами на землю защищено более надежно.
Процедура принудительного прекращения прав на землю прописана в статье 54. В случае неустранения ненадлежащего использования земельного участка налагается административное взыскание в виде штрафа и лицу, виновному в нарушении законодательства, выносится предупреждение о необходимости устранения нарушения в установленный срок.
Если и после этого нарушение не будет устранено, то принудительное прекращение прав на землю осуществляется только в судебном порядке.
Это очень важная норма, так как до принятия Земельного кодекса Российской Федерации в стране практиковался административный порядок прекращения прав на землю.
Особенности купли-продажи земельных участков
В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.
Из этого правила следует, что договор купли-продажи земельного участка должен заключаться с соблюдением требований статей 454-491 и 549-557 Гражданского кодекса Российской Федерации и особенностей, установленных статьей 37 Земельного кодекса Российской Федерации.
Эти особенности (которых нет в гражданском законодательстве) направлены на защиту прав покупателя земельного участка:
1) продавать можно земельный участок, прошедший государственный кадастровый учет в соответствии с Федеральным законом "О государственном земельном кадастре";
2) продавец не вправе ставить условия о возможности выкупа земельного участка обратно, об ограничении покупателя совершать в дальнейшем действия по распоряжению земельным участком, об отстранении себя от ответственности в случае предъявления прав на земельный участок третьими лицами;
3) покупатель в случае предоставления ему продавцом заведомо ложной информации о земельном участке (перечень приведен в пункте 3 статьи 37) вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи и возмещения причиненных ему убытков.
Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, конфискация и реквизиция земельного участка
Впервые в земельном законодательстве появилось определение, что же считать государственными и муниципальными нуждами (статья 49). Изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд допускается в исключительных случаях, связанных с:
а) выполнением международных обязательств России;
б) размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного их размещения;
в) иными обстоятельствами, прямо установленными федеральными законам и законами субъектов Российской Федерации.
Данная норма больше не позволит под видом государственных и муниципальных нужд производить изъятие "приглянувшихся" земельных участков какому-нибудь гражданину, должностному или юридическому лицу.
Принудительное отчуждение земельного участка для государственных и муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости земельного участка на основании решения суда (статья 55, статья 63).
Земельный участок может быть безвозмездно изъят у его собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления (конфискация) (статья 50). Земельный кодекс Российской Федерации не стал развивать норму статьи 243 Гражданского кодекса Российской Федерации о возможности установления федеральным законом случаев произведения конфискации в административном порядке.
В случаях чрезвычайных обстоятельств (стихийное бедствие, авария, эпидемия и т.п.) земельный участок может быть временно изъят уполномоченным исполнительным органом государственной власти в целях защиты от угроз этих чрезвычайных обстоятельств с возмещением собственнику земельного участка причиненных убытков (реквизиция) и выдачей ему документа о реквизиции. При невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость земельного участка или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок (статья 51). По вопросам реквизиции земельного участка Земельный кодекс Российской Федерации довольно детально развил и детализировал общие положения статьи 242 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Добровольный отказ от прав на земельный участок
В отличие от статей 225 и 236 Гражданского кодекса Российской Федерации, в которых определен порядок отказа от права собственности, Земельный кодекс Российской Федерации пошел дальше и определил дополнительно порядок отказа от права пожизненного наследуемого владения и от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком (статья 53).
Прекращение этих прав на землю, в отличие от прекращения права собственности, осуществляется не по решению суда, а решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления в соответствии с их компетенцией.
Самовольное занятие земель
В статье 25 Земельного кодекса Российской Федерации сделана отсылочная запись о том, что права на земельные участки возникают по основаниям, установленным гражданским законодательством.
Такая формулировка позволяла бы применять и норму статьи 234 Гражданского кодекса Российской Федерации о признании права собственности в силу приобретательной давности (пятнадцатилетнее добросовестное, от
крытое и непрерывное владение чужим недвижимым имуществом как своим собственным).
Однако в Земельном кодексе Российской Федерации эта правовая норма не отражена, а самовольное занятие чужого земельного участка наоборот признается правонарушением (пункт 2 статьи 76). Самовольно занятые земельные участки возвращаются их собственникам, землепользователям, землевладельцам, арендаторам без возмещения затрат, произведенных лицами, виновными в нарушении земельного законодательства, за время незаконного пользования самовольно занятой землей.
* * *
Те положения Земельного кодекса Российской Федерации, которые воспроизводят нормы действующего земельного законодательства практически без изменений, комментировать представляется нецелесообразным.
В то же время вполне очевидно, что острая дискуссия при обсуждении отдельных положений Земельного кодекса Российской Федерации и применение принятых норм на практике, выявят необходимость внесения всевозможных поправок.
Автор комментария Калинин Николай Иванович -
заместитель руководителя аппарата Комитета
Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации по аграрным вопросам,
Почетный землеустроитель России, государственный
советник Российской Федерации 1-го класса