Комментарий к статье 2 Закона города Москвы от 14 мая 2003 г. "О землепользовании и застройке в городе Москве"

Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Законе

В настоящем Законе используются понятия, определенные в Земельном кодексе Российской Федерации, Градостроительном кодексе Российской Федерации, других федеральных законах и законах города Москвы, а также следующие понятия:

а) землепользование - осуществление правомочия пользования земельным участком в соответствии с требованиями, установленными земельным законодательством, а также законодательством о градостроительстве, об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры), о недрах, водным и лесным законодательством, иными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы;

б) застройка - создание или реконструкция на земельном участке градостроительного объекта;

в) разрешенное использование земельного участка - использование земельного участка в соответствии с обязательными требованиями и ограничениями к состоянию и допустимым изменениям состояния земельного участка и расположенных на нем других объектов недвижимости, установленными на основании градостроительной документации, сервитутов, других ограничений в соответствии с федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы;

г) освоение земельного участка - осуществление собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков мероприятий по застройке или иных мероприятий на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием земельного участка;

д) формирование земельного участка - установление границ земельного участка, определение разрешенного использования, определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения, определение предоставляемых прав на земельный участок и условий его предоставления либо оснований резервирования земельного участка для государственных нужд города Москвы;

е) резервирование земель для государственных нужд города Москвы - создание резерва городских земель в целях сохранения и развития земель общего пользования, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры, реализации государственных Целевых программ и выполнения городского государственного заказа посредством введения временных ограничений на предоставление либо продажу определенных земельных участков;

ж) проект градостроительного межевания территории (проект межевания) - градостроительное обоснование разделения структурных элементов городской территории (кварталов, микрорайонов, районов и прочих), ограниченных красными линиями и иными линиями градостроительного регулирования, на земельные участки. Разработанные в рамках проекта межевания планы масштаба 1:2000 являются основой для установления границ земельных участков на местности, закрепления их межевыми знаками и составления плана земельного участка;

з) капитальное здание, строение, сооружение - здание, строение, сооружение, при возведении которого были использованы специальные производственные и технологические операции и материалы в соответствии с установленными нормами и правилами капитального строительства.

Комментарий к ст. 2 Закона

Статья 2 Закона посвящена использованным в нем понятиям в области земельных и градостроительных отношений. Их можно условно подразделить на две группы.

1. Понятия, определенные в иных нормативных правовых актах.

Так, например, в Земельном кодексе Российской Федерации определены понятия "собственники земельных участков", "землепользователи", "землевладельцы", "арендаторы земельных участков", "обладатели сервитута"1.

В Градостроительном кодексе Российской Федерации содержатся дефиниции понятий "градостроительная деятельность (также градостроительство)", "градостроительная документация", "зонирование", "объекты недвижимости в градостроительстве (объекты недвижимости)", "инженерная, транспортная и социальная инфраструктуры", "межселенные территории", "устойчивое развитие поселений и меж-селенных территорий", "государственные градостроительные нормативы и правила", "градостроительный устав (кодекс)", "правовое зонирование", "правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований (градостроительные уставы городских и сельских поселений, других муниципальных образований) (далее - правила застройки)", "градостроительный регламент", "разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве", "красные линии", "линии регулирования застройки"2.

Федеральный закон от 2 января 2000 г. "О государственном земельном кадастре" оперирует понятиями "государственный земельный кадастр", "государственный кадастровый учет земельных участков", "земельный участок", "межевание земельного участка", "территориальная зона".

Имеются также примеры определений понятий в столичных нормативных правовых актах. Так, в Законе города Москвы от 9 июля 2003 г. "О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве" определены следующие понятия: "градостроительный объект", "строительство градостроительного объекта (строительство)", "реконструкция градостроительного объекта (реконструкция)", "участок территории градостроительного объекта", "архитектурно-градостроительное решение градостроительного объекта (архитектурно-градостроительное решение)", "градостроительное обоснование размещения и строительства, реконструкции отдельного градостроительного объекта (градостроительное обоснование)", "акт разрешенного использования участка территории градостроительного объекта", "решение о строительстве, реконструкции градостроительного объекта (решение о строительстве, реконструкции)", "разрешение на строительство, реконструкцию градостроительного объекта (разрешение на строительство, реконструкцию)", "застройщик", "заказчик".

2. Понятия, определенные в комментируемом Законе.

Рассмотрим их более подробно.

а) Землепользование. Введение в комментируемый Закон термина "землепользование" в том значении, котором ему придается ст. 1, представляется не вполне обоснованным по следующим причинам.

б) Застройка. Необходимо иметь в виду, что в законодательстве Российской Федерации употребляется термин "объект градостроительной деятельности", а не "градостроительный объект". В соответствии с п. 1 ст. 4 Градостроительного кодекса РФ объектами градостроительной деятельности являются территория Российской Федерации, части территории Российской Федерации, территории субъектов РФ, части территорий субъектов РФ, территории поселений, части территорий поселений, территории других муниципальных образований, части территорий других муниципальных образований; объекты недвижимости и их комплексы в границах поселений и на межселенных территориях. Для объектов градостроительной деятельности разрабатывается градостроительная документация.

в) Разрешенное использование земельного участка. Определение данного понятия в комментируемом Законе является излишним, поскольку в Градостроительном кодексе Российской Федерации уже используется понятие "разрешенное использование земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве" - использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты. В свою очередь, под "градостроительным регламентом" понимается совокупность установленных правилами застройки параметров и видов использования земельных участков и иных объектов недвижимости в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, а также допустимых изменений объектов недвижимости при осуществлении градостроительной деятельности в пределах каждой зоны.

г) Освоение земельного участка. В федеральном законодательстве понятие "освоение земельного участка" употребляется, однако содержание его недостаточно ясно. В одних случаях освоение земельного участка тождественно по смыслу использованию земельного участка3, в других оно обособляется от строительства (застройки) земельного участка4. В Законе под данным термином понимается осуществление собственниками, землевладельцами, землепользователями, арендаторами земельных участков мероприятий по застройке или иных мероприятий на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием земельного участка, (см. также ст. 42 Закона и комментарий к ней).

д) Формирование земельного участка. В федеральном законодательстве четкое определение понятия "формирование земельного участка" отсутствует. О его содержании можно лишь судить по подп. 1 п. 4 ст. 30 Земельного кодекса Российской Федерации, регулирующему порядок предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта. В соответствии с данной нормой проведение работ по формированию земельного участка включает в себя:

Однако в ст. 2 комментируемого Закона вместо последних двух элементов формирования земельного участка вводятся иные, прямо не предусмотренные федеральным законодательством действия: "определение предоставляемых прав на земельный участок и условий его предоставления либо оснований резервирования земельного участка для государственных нужд города Москвы".

е) Резервирование земель для государственных нужд города Москвы. Данное понятие будет подробно рассмотрено в комментарии к ст. 32 Закона.

ж) Проект градостроительного межевания территории (проект межевания). Комментируемый Закон в части определения понятия "проект межевания" не является новеллой по сравнению с Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 59) и Положением о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений6.

з) Капитальное здание, строение, сооружение. Согласно Общероссийскому классификатору основных фондов7 здания представляют собой архитектурно-строительные объекты, назначением которых является создание условий (защита от атмосферных воздействий и пр.) для труда, социально-культурного обслуживания населения и хранения материальных ценностей. Здания имеют в качестве основных конструктивных частей стены и крышу8. Если здания примыкают друг к другу и имеют общую стену, но каждое представляет собой самостоятельное конструктивное целое, их считают отдельными объектами. Наружные пристройки к зданию, имеющие самостоятельное хозяйственное значение, отдельно стоящие здания котельных, а также надворные постройки (склады, гаражи, ограждения, сараи, заборы, колодцы и прочее) являются самостоятельными объектами.

На практике также в качестве критерия отграничения зданий от иных объектов, располагающихся на земельном участке (торговых павильонов, киосков и пр.) выделяется наличие фундамента, обеспечивающего прочную связь здания с землей.

К сооружениям Общероссийский классификатор основных фондов относит инженерно-строительные объекты, назначением которых является создание условий, необходимых для осуществления процесса производства путем выполнения тех или иных технических функций, не связанных с изменением предмета труда, или для осуществления различных непроизводственных функций.

Объектом, выступающим как сооружение, является каждое отдельное сооружение со всеми устройствами, составляющими с ним единое целое, например:

К сооружениям также относятся законченные функциональные устройства для передачи энергии и информации (линии электропередачи, теплоцентрали, трубопроводы различного назначения, радиорелейные линии, кабельные линии связи, специализированные сооружения систем связи), а также ряд аналогичных объектов со всеми сопутствующими комплексами инженерных сооружений.

Существуют также временные здания и сооружения, к которым относятся специально возводимые или приспособляемые на период строительства или капитального ремонта производственные, складские, вспомогательные, жилые и общественные здания и сооружения, необходимые для производства ремонтно-строительных работ1.

В то же время понятие "капитальные здания" в законодательстве Российской Федерации практически не встречается, поскольку здания являются капитальными по своей сути и общепринятому смыслу. Поэтому определение данного понятия в комментируемом Законе является факультативным, тем более если учитывать, каким образом оно применяется далее (см. комментарий к ст. 6 и 15 Закона).


1 См. п. 3 ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации.

2 См. ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

3 В соответствии со ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющихся таковыми, обязаны своевременно приступать к использованию земельных участков в случаях, если сроки освоения земельных участков предусмотрены договорами.

4 Согласно подп. 4 п. 2 ст. 46 Земельного кодекса РФ одним из оснований прекращения аренды земельного участка является неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом или договором аренды земельного участка, за исключением времени, необходимого для освоения земельного участка, а также времени, в течение которого земельный участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование. В подп. 3 п. 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ предусматривается такое ограничения прав на землю, как условие начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности.

Наконец, в соответствии со ст. 284 Гражданского кодекса РФ земельный участок может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий Или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование.

5 Следует отметить, что принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов) и публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов) по своей сути не являются элементами формирования земельного участка.

6 Утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 1996 г. № 105.

7 Утвержден постановлением Госстандарта Российской Федерации от 26 декабря 1994 г. № 359.

8 Можно привести также другое определение здания - это строительная система, состоящая из несущих и ограждающих или совмещенных (несущих и ограждающих) конструкций, образующих наземный замкнутый объем, предназначенный для проживания или пребывания людей в зависимости от функционального назначения и для выполнения различного вида производственных процессов (Инструкция по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения по капитальному строительству, утвержденная постановлением Госкомстата Российской Федерации от 3 октября 1996 г. № 123).

Орлов С.В.
Попов М.В.

Комментарий к Закону города Москвы от 14 мая 2003 г. "О землепользовании и застройке в городе Москве"


личный охранник на час