Благо общего пользования

Дорожное хозяйство - одна из немногих отраслей российской экономики, в которой до сих пор не установились рыночные отношения. Это бюджетная дыра, способная "освоить" любые объемы инвестиций. Но в последние годы государство заметно урезало финансирование дорожного строительства. Нет худа без добра. Из-за нехватки средств преобразования в отрасли могут ускориться.

Ничьи дороги

С экономической точки зрения дороги - благо общего пользования. Правда, из-за качества российских дорог, давным-давно ставшего притчей во языцех, к ним трудно применить слово "благо". Пользоваться этим благом может каждый, а заботой о его поддержании обременено лишь государство. Но оно не слишком заинтересовано вкладываться в развитие дорожной инфраструктуры и повышение эффективности дорожного управления. Для государства эта собственность - лишь статья расходов.

Обязательства государства по строительству и ремонту дорог носят весьма размытый характер. Ни одной компании, чьи фуры накручивают лишние тысячи километров из-за того, что государство 30 лет назад обещало построить федерального значения дорогу из пункта А в пункт Б, но этого не сделало, в голову не придет подавать на государство в суд, равно как и добиваться от чиновников компенсации дополнительных расходов на ремонт автомобилей, пострадавших из-за качества дорог. Благо общее, а значит, никто никому ничего не должен.

Все прочие беды - лишь следствия сложившейся ситуации. Дорог у нас в стране меньше, чем нужно, но их строительство отвлекает из госбюджета ресурсы, которых и так не хватает. Однако для успешного развития дорожной инфраструктуры можно привлечь частные инвестиции. Но для этого необходимо создать рынок дорожных инвестиции, решиться на открытие платных дорог, чтобы инвесторы могли рассчитывать на какую-то прибыль, создать рынок подрядных работ. "Никакого другого инструмента для решения этой проблемы, кроме системы рыночных цен, человечество не придумало. Вся проблема с дорогами состоит в том, что на них и на их услуги нет рыночных цен", - считает консультант комитета Совета Федерации по промышленной политике Юрий Кузнецов, детально анализировавший расходы дорожных фондов и участвовавший в разработке принятой Госсоветом Транспортной стратегии.

Сокращение финансирования

Дорожное хозяйство пока финансируется исключительно силами государства. Когда федеральные расходы распределял внебюджетный Дорожный фонд, а региональные дорожные фонды наполнялись за счет отмененных сейчас налогов с оборота предприятий, денег у дорожников было очень много. В 2000 г. только федеральный Дорожный фонд потратил 56,2 млрд. руб. - 6% расходов федерального бюджета. А в 2003 г. федеральный бюджет потратил на дороги гораздо меньше даже в номинальном выражении - 44,7 млрд. руб., или 1,9% своих расходов.

Финансирование региональных дорог тоже сократилось, но не так сильно. В благополучном для дорожников 2000 г. территориальные дорфонды истратили 81,6 млрд. руб. Вместе с дорожными расходами непосредственно из бюджетов эти затраты достигли примерно 9% всех региональных расходов. А в 2003 г. региональные дорфонды и бюджеты потратили 175,8 млрд. руб., или 7,7% бюджетных расходов. После отмены налога на пользователей автодорог и других оборотных налогов регионы вынуждены финансировать дорожников за счет обычных налогов и федеральных субсидий (последние в 2003 г. обеспечили четверть региональных дорожных расходов). Всего в 2000 г. федеральный центр и регионы потратили на дорожное хозяйство 2% ВВП, а в 2003 -1,66% ВВП (по расчетам рабочей группы Госсовета, необходимо порядка 4% ВВП).

Рост ресурсов, которыми располагают дорожники, стал отставать от инфляции. "Мы проводим конкурсы, разыгрываем подряды, а финансировать их нечем, - рассказывает замдиректора Главного управления дорожного и транспортного хозяйства Нижегородской области Виктор Бушуев. - Строительства новых дорог мы в этом году не ведем -только ремонтируем и расплачиваемся с подрядчиками и кредиторами за прошлогодние работы".

Ремонтные работы тоже сокращены. По законодательству дорогу надо ремонтировать раз в пять лет, рассказывает Бушуев, и в последние годы в Нижегородской области действительно ремонтировали 20% дорожных участков в год. В 2004 г. областное хозяйство сможет отремонтировать, по словам Бушуева, всего 600 км - 4,6% общей протяженности автодорог.

В режиме перегрузки

Дорожная сеть страны в 2003 г. составляла порядка 922 000 км. При этом на федеральные дороги протяженностью около 5% от общей длины дорог приходится половина объема перевозок. Треть федеральных и примерно 20% от общей протяженности дорог работают в режиме перегрузки.

Спрос на развитие дорожной сети быстро растет - движение становится интенсивнее, а инфраструктура развивается медленно, констатирует неблагополучную ситуацию в своих программных документах Министерство транспорта. За последние десять лет протяженность автодорог выросла на 15%, а автопарк - почти вдвое. Сейчас парк автомобилей насчитывает порядка 1,9 авто на 10 жителей, или 0,51 авто на семью (в Европе - 1,5 авто на семью). При этом автопарк ежегодно растет на 4-5%, и примерно через 10 лет автомобилизация может достигнуть 0,8 авто на семью (или 3 авто на 10 жителей), сказано в докладе Госсовета о транспортной стратегии. Объем автоперевозок к 2015 г. увеличится на 30-40%, а мобильность населения к 2025 г. вырастет наполовину. В 2003 г. один россиянин проезжал в среднем 4100 км в год, а житель Западной Европы -более 10 000 км. Транспортные пробки на подъездах к промышленным центрам в результате будут только увеличиваться, тревожится Госсовет.

Плотность дорог низка, их конфигурация имеет радиальную структуру, а соединительных и хордовых дорог мало. Многие регионы связаны друг с другом только через центр, из-за чего увеличивается протяженность маршрутов и перегрузка дорог вблизи крупных городов. Дальний Восток, Чукотка, север Якутии, Красноярского края, Томской области вообще отрезаны от единой сети, а жители примерно 49 000 населенных пунктов (около 14 млн. человек) отрезаны от основных транспортных магистралей в периоды осенней и весенней распутицы. Опорная сеть автодорог не сформирована в Сибири и на Дальнем Востоке, на Севере и Северо-Западе страны. Мало магистралей Север - Юг, связывающих морские порты Северного Ледовитого океана и Черного, Балтийского, Каспийского морей. Недостает мостовых переходов через Волгу и большие сибирские реки.

Состояние дорог расценивают как неудовлетворительное сами же чиновники, ответственные за их эксплуатацию. По данным Государственной службы дорожного хозяйства Министерства транспорта РФ (Росавтодор), более половины дорог имеют недостаточную прочность дорожного покрытия, лишь треть магистральных дорог снабжена барьерными ограждениями и больше трети магистралей требуют реконструкции.

Неразвитость дорожной сети - транспортная дискриминация - ведет не только к экономическим, но и к "человеческим" издержкам. Во многих регионах жители не получают жизненно важных услуг (образование, культура, медицина, бытовое обслуживание) из-за транспортной недоступности. Научно-консалтинговая фирма "Геограком" оценила транспортную обеспеченность (доступность) и транспортную дискриминацию каждого региона страны. К примеру, в Оренбургской области дискриминации по регулярным связям (внутри своего района, города) подвержены 18%, а по эпизодическим связям (в пределах своей области, республики) - 57% населения. В Якутии оба показателя много выше -89% и 100% соответственно.

Нерациональные расходы

По данным Счетной палаты, средняя цена километра реконструированной в конце 1990-х гг. МКАД составила $100 млн., а нового третьего кольца в Москве - $117 млн. "Эти цифры войдут в исторические анналы, - замечает попросивший не называть его имени чиновник Минтранса. - Средняя стоимость километра новой дороги в Европе - примерно $1 млн., а самые сложные дороги с тоннелями, эстакадами и развязками стоят не более $20-40 млн.". Зачастую трудно проконтролировать, на что были потрачены дорожные деньги. За три новогодние ночи 1995/96, 1996/97, 1997/98 гг. протяженность сельских дорог по неизвестным причинам увеличилась на 764 км. Из отчета госслужбы дорожного хозяйства за 1999 г. следует, что осталось принять в сеть 42 800 км сельских дорог, а в обосновании затрат на 2001 г. расчеты ведутся исходя из 47 000 км, рассказывает консультант комитета Совета Федерации по промышленной политике Юрий Кузнецов.

Но беда не только в неэффективности дорожных расходов. Зачастую транспортники распыляют средства, преследуя одновременно взаимоисключающие цели, замечает Кузнецов. Так, из одной программы в другую кочует декларация о приоритетности развития магистральных федеральных дорог и одновременно - слова о выравнивании дорожной обеспеченности регионов и установлении транспортной связи с отрезанными от магистралей пунктами. "Очевидно, что эти цели представляют собой альтернативные варианты развития", - говорит Кузнецов. Из-за большого количества новых строек у дорфондов не хватает денег на ремонт старых дорог. А задержка с ремонтом делает затраты на него сопоставимыми со строительством новых дорог, рассказывает на условиях анонимности другой чиновник Минтранса.

Затраты увеличиваются во многом из-за отсутствия конкуренции на рынке подрядных работ. Формально, конечно, конкуренция существует. Как подчеркивает нижегородский автодорожник Бушуев, все подряды разыгрываются на конкурсах. Но побеждают на таких конкурсах исключительно "свои", признает один из чиновников Росавтодора, также просивший не называть его имени. Один из инструментов поддержки своих - кредиторская задолженность заказчиков, говорит Юрий Кузнецов. Она позволяет продолжать работы, которые при оплате "живыми" деньгами никто бы не заказал, укрепляет монопольное положение лидеров, навязывающих государству финансовые обязательства. "В этих условиях вход новых производителей на рынок весьма затруднен", - резюмирует экономист.

В той же Нижегородской области в 2004 г. половина из бюджета в 2 млрд. руб. уйдет на оплату прошлогодних долгов, говорит Бушуев. "Объем заказов от области будет невелик, и мы стараемся сохранить подрядные организации, поставив их на федеральные объекты", - добавляет он. До сих пор на объектах, где заказчиком выступает областное дорожное управление, были только местные организации. "Конкурсы выигрывают компании, которым не надо везти через всю страну асфальт и дорожную технику, да и рычагов влияния на местные фирмы у нас больше", - объясняет Бушуев. По оценке Кузнецова, после внедрения системы торгов расширения рынка подрядчиков не произошло. "Сложились устойчивые коалиции "заказчик - подрядчик", - говорит он, - работающие постоянно действующим денежным насосом, перекачивающим средства налогоплательщиков в руки привилегированных бизнесменов и чиновников".

Дорожный хозрасчет

Чтобы выйти из "дорожного тупика", надо прежде всего "разрешить строительство частных дорог рядом с существующими", считает председатель комитета по промышленности Совета Федерации и один из авторов Транспортной стратегии Валентин Завадников. "Понятно, что они не будут панацеей от всех бед, - говорит он. - Но есть очень проблемные участки, освоить которые способны только частники, а у автомобилистов будет выбор - стоять в пробке или платить за проезд". Принципиальная возможность брать плату за проезд появилась в России еще в 1990-х гг., когда временный порядок взимания платы за проезд был установлен президентским указом. Но число дорог, переведенных за все это время на платную основу, едва превысило 30, а многие из них впоследствии опять стали бесплатными. Еще больше проектов пока остаются на уровне обещаний. Например, подмосковная администрация начиная с 1999 г. неоднократно декларировала намерение сделать платными новые дороги от Москвы до Каширы, Ногинска и Серпухова. Но они еще не построены. При этом, по опросам ГипродорНИИ и Международного института строительства, порядка 75-85% пользователей готовы платить за проезд по конкретным участкам. А проведенное еще в 1998 г. исследование Всемирного банка показало, что максимум, который водители легковых авто готовы отдавать владельцам платных дорог, - это $0,04 за километр (максимум для большегрузных авто -$0,1б/км). В Псковской области, где с марта 2002 г. платными стали четыре участка протяженностью от 3 до 82 км, плата за проезд составляет 100-200 руб. для легковых авто и 150-700 руб. для автобусов и грузовиков. При этом автомобили органов власти и госслужб, а также авто, зарегистрированные на территории области с номером региона 60, денег за проезд не платят.

Работа активизировалась после принятия Транспортной стратегии, в которой декларирован поэтапный перевод дорожной экономики на принцип "пользователь платит". В январе 2004 г. чиновники Минтранса подготовили концепцию закона о платных автодорогах. Сам закон в правительство еще не представлен. По концепции платными могут быть только дороги-дублеры при возможности бесплатного проезда в заданном направлении по обычным дорогам. Инвесторам гарантируется, что условия договора не будут меняться в течение всего срока передачи дороги в платную эксплуатацию. Взамен владелец дороги обязуется возмещать вред, причиненный пользователю ее ненадлежащим состоянием.

Первым шагом к принципу "пользователь платит" станет, согласно стратегии, воссоздание дорожных фондов. Но это будут не прежние дорфонды с непрозрачной расходной политикой, каждый из которых управляет сетью целого региона, а предприятия, привязанные к объекту - конкретной трассе или сети связанных дорог. При этом сами дороги будут переданы на баланс фондов, которые впоследствии могут быть преобразованы в АО со 100%-ным госучастием и приватизированы. А сначала, рассказывает Юрий Кузнецов, дорфонды станут своего рода хозрасчетными предприятиями эпохи развитого социализма. Часть финансирования они будут получать из бюджетов на условиях госзаказа. Государство будет финансировать фонды при помощи средств, полученных от сбора целевого дорожного и транспортного налогов, акцизов на бензин, при этом налоговая нагрузка на автомобилистов вырастет. Вторым источником станет плата за пользование конкретной дорогой.

Что такое ЧГП

Строительство и ремонт дорог не должны финансироваться исключительно государством, но предприниматели не решатся в одиночку входить в крупные транспортные проекты. Из этого исходили и авторы утвержденной в октябре 2003 г. Госсоветом Транспортной стратегии. В качестве института, в рамках которого могут развиваться инфраструктурные проекты, они предложили частно-государственное партнерство - ЧГП, или Private Public Partnership. (Подробное описание схем ЧГП можно найти в этом номере в статье вице-президента консалтинговой компании TechInvestLab.com Виктора Агроскина. - Прим, ред.)

Частно-государственное партнерство становится в Европе одним из основных способов финансирования строительства новых дорог, говорит директор отдела корпоративных финансов PricewaterhouseCoopers Сергей Базоев. Впрочем, реализовать этот подход у нас невозможно, пока российский бюджет планируется на один год, считает один из авторов Транспортной стратегии Юрий Кузнецов. "В США принимаются многолетние бюджетные программы, финансирование которых не может пересматриваться при утверждении очередного годового бюджета", - рассказывает он. Привлечь частный капитал в инфраструктурные инвестиционные проекты государству удастся только в том случае, если оно, к неудовольствию автолюбителей (финансовая нагрузка на них будет только расти), определит долгосрочные правила игры в дорожном бизнесе и будет готово поделиться с бизнесом не только проектными рисками, но и прибылями. Сергей Базоев отмечает, что до начала реализации крупных проектов надо принять базовые законы - о концессиях и платных дорогах.

В начале апреля Минтранс объявил о скором создании негосударственного фонда развития дорожной отрасли, который будет собирать средства частных инвесторов и направлять их на строительство платных дорог. Сначала фонд будет инвестировать в гособлигации, дорожные займы, акции компаний-производителей дорожной техники и стройматериалов, а когда будет принят закон о платных дорогах - в пилотные дорожно-строительные проекты. "Обычно инвесторов больше привлекают консорциумы, созданные под конкретный проект строительства автомагистрали, - говорит Сергей Базоев. - Финансирование "точечных" проектов позволяет лучше управлять затратами и планировать будущие доходы". Впрочем, Базоев уверен, что сейчас в России самое время готовить проекты для ЧГП, поскольку отбор участников дорожных консорциумов и подготовка занимают как минимум три-четыре года.

Б. Грозовский
Приложение "Форум" к газете Ведомости, апрель 2004