Комментарий ValNet.ru к интервью в "Коммерсанте" о законопроекте "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения"

Комментарий нынешнего депутата и бывшего Министра сельского хозяйства России Г.В. Кулика дан "Коммерсанту" (№ 50 от 25 марта 2002 года) в связи с рассмотрением в Госдуме концептуально значимого для дальнейшего социально-экономического развития нашей страны законопроекта "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". Вынесение этой вечной проблемы для попытки ее решения в Высший законодательный орган вызвало большой резонанс в политической элите и в прессе. Различными депутатскими группами уже создано несколько альтернативных правительственному законопроектов. Г. Кулик - лидер одной из таких групп, предложивших альтернативный законопроект. Данное интервью "Коммерсанту", как и сам законопроект, затрагивают широкий круг актуальных вопросов реформы агробизнеса и социально-экономического развития села в нашей стране.

Мы не беремся анализировать эту проблему в целом, так как она выходит далеко за рамки профессиональных интересов и компетенции независимых оценщиков. Вместе с тем, не хотелось бы оставить без внимания затронутые в данном интервью вопросы, напрямую касающиеся оценочной деятельности. Это, в частности, относится к предложению о замене "рыночной цены" земельной доли на "кадастровую стоимость" земельного участка.

Г. Кулик в своем интервью заявил: "Что такое рыночная цена и где эту рыночную цену посмотреть я не знаю … Закон должен хотя бы говорить, что рыночную цену вы можете взять из данных ЦСУ или какого-нибудь специального органа. Но пока у нас нет рынка земли, вообще неправильно было бы брать за основу этот показатель. Более правильно положить в основу кадастровую оценку земли, она сейчас уже есть".

Естественно, что цена на сельскохозяйственные угодья должна формироваться в ходе реальных сделок на рынке. При отсутствии или "непрозрачности" таких сделок сложно объективно оценить не только рыночную, но и кадастровую стоимость. Кадастровая стоимость в принципе должна отражать среднерыночный уровень цен. Но кадастровая стоимость всегда менее точно измеряет денежный эквивалент экономической ценности конкретного земельного участка, чем рыночная стоимость. И это вполне объяснимо тем, что рыночная стоимость - результат индивидуальной экспертизы конкретного участка независимым оценщиком, а кадастровая стоимость - это итог массовой нормативной оценки.

Рыночная и кадастровая оценки - это разные, но взаимосвязанные технологии. Сначала должна появиться достаточно подробная база данных "рыночных цен" и "рыночных стоимостей" на земельные участки, а затем на основе их статистического обобщения может уже сформироваться и максимально приближенная к экономической действительности кадастровая стоимость земельных массивов. Это длительный и непрерывный процесс. Создание качественного земельного кадастра занимает несколько десятилетий даже в относительно благоприятных и небольших по сравнению с Россией странах.

У нас же предлагается прямо наоборот. Тем самым центральный аппарат Росземкадастра, который инициирует и "подбрасывает" такие идеи депутатам, пытается скрыть свое фактическое бездействие за последние 10 лет в проведении земельной реформы. Поэтому имеющаяся сейчас кадастровая стоимость сельскохозяйственных угодий, установленная органами Росземкадастра и на которую ссылаются в интервью, очень далека от экономических реалий и не может конкурировать по точности приближения к ценам сделок, чем определенная независимым оценщиком рыночная стоимость. Это тем более очевидно и актуально в условиях неразвитости и непрозрачности отечественного рынка земли.

Что касается вопроса о наличии соответствующей методической базы для определения рыночной стоимости земель сельскохозяйственного назначения, то она имеется у независимых оценщиков в достаточном объеме, не говоря уже о богатейшем зарубежном опыте коллег в этом вопросе. Имеются и утвержденные Минимуществом России "Методические рекомендации по определению рыночной стоимости земельных участков", существует также и Проект Федерального закона "Об оценке земель", где отражена и специфика рыночной оценки сельскохозяйственных земель. На первом этапе этого вполне достаточно, а в дальнейшем, когда рыночная оценка станет массовой и рынок земли относительно прозрачным, то будет более доступной и информация о реальных рыночных ценах. Соответственно, точнее станут и оценки рыночной стоимости. Если же сейчас за "основу" взять нынешнюю квази кадастровую стоимость, то на долгие годы сохранится искаженная ценовая картина и теневой оборот в этой сфере.

Кроме того, предлагаемый в интервью подход прямо противоречит действующему законодательству, в частности, Федеральному закону от 29 июля 1998 г. № 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Статьей 8 данного закона предусмотрено обязательное проведение оценки независимым оценщиком в случае вовлечения в сделки объектов оценки, принадлежащих полностью или частично Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, либо муниципальным образованиям, в том числе и при выкупе имущества для государственных и муниципальных нужд. Это, особенно, актуально, если учесть, что правительственным законопроектом органам местного самоуправления предоставляется преимущественное право покупки земельного участка, если он не выставлен владельцем на публичные торги. Не менее важно также и то, что при обсуждении в Госдуме и в СМИ этого законопроекта как бы само собой разумеющимся является целесообразная необходимость и даже обязательность использования госкредитов для развития агробизнеса под залог сельхозугодий.

В связи с новыми предоставляемыми законопроектом правами господин Г. Кулик даже опасается в интервью возможности появления "недобросовестных руководителей" агропредприятий, бесконтрольно распоряжающихся сельскохозяйственными землями, по его мнению катастрофой будет сценарий развития событий, "когда появляется недобросовестный руководитель, в сговоре с банком закладывает землю за копеечную цену, не выплачивает своих обязательств, земля отбирается по суду и после этого продается с большой выгодой для одного и другого".

Нам, правда, указанный выше вариант представляется нереальным и надуманным. Если на земельный участок сельхозназначения будет выгодное предложение на покупку, то "недобросовестный руководитель" продал бы его без всякого банка и не дожидаясь принятия данного закона. Это миф, что не существует рынка сельскохозяйственных земель и что функциональное назначение последних нельзя изменить. Это делалось и ранее, происходит и сейчас. Только сделки эти не афишируются, а рынок является закрытым и непрозрачным. При большом желании совершить такую сделку можно и в рамках действующего законодательства, что не составляет большого секрета для хорошо информированных специалистов. Для такого вывода достаточно даже визуального осмотра территории в радиусе 30-50 км вокруг г. Москвы, где многие бывшие сельскохозяйственные земли теперь заняты коттеджной застройкой, торгово-складскими базами и другими, совсем не аграрными объектами. А в Белгородской области, например, по общеизвестной информации СМИ, сейчас идет массовое поглощение крупным промышленным бизнесом мелких сельскохозяйственных предприятий, когда земельные доли обмениваются на акции.

На самом деле, проблема для "недобросовестных руководителей" заключается не в отсутствии необходимой законодательной базы, а в том, что большинство сельскохозяйстенных земель, особенно, в отдаленных районах являются малоликвидными, а, часто, и неликвидными. Реально в России количество сельскохозяйственных земель является избыточным из-за ограниченной емкости внутреннего рынка продовольствия и отсутствия каких-либо серьезных экспортных перспектив. Площадь российской пашни на душу населения в несколько раз, а, нередко, и на порядок превышает аналогичный показатель в большинстве развитых стран мира. Пока этот факт не столь очевиден вследствие низкой урожайности в отечественном земледелии и из-за неиспользования значительной части площадей сельхозугодий по их назначению. Но в будущем по мере роста эффективности производства в аграрной сфере и ликвидации имеющегося, главным образом, по причине неурегулированности экономических отношений дефицита отечественного продовольствия, указанные выше реалии станут более ясными и понятными, в том числе и для частных инвесторов. Поэтому принятие указанного выше закона в представленной в Госдуму редакции действительно может открыть новые возможности в решении за госсчет проблемы неликвидности части площадей сельхозугодий.

Так, преимущественное право на покупку земли государственными органами власти, предусмотренное внесенным Минсельхозом РФ законопроектом, может привести на практике к случаям, когда "недобросовестные руководители" хозяйств и коррумпированные чиновники будут совершать сделки за бюджетные средства по завышенным ценам на неликвидные сельскохозяйственные земли. Аналогичная ситуация может сложиться и при кредитовании за счет госсредств агропредприятий под залог сельхозугодий.

Апеллирование в интервью к историческому опыту царской России вызывает ассоциации с иными аналогиями тех времен. Так, созданный в период отмены крепостного права для осуществления аграрной реформы Дворянский банк кредитовал за счет госказны дворянское сословие под залог их имений. Целью такого кредитования было, выражаясь современным языком, проведение реструктуризации агробизнеса и повышение его экономической эффективности. На практике многие дворяне просто "проели" эти кредиты, не обеспечив ни возврата финансовых средств, ни их инвестирования в реальное производство. Недобросовестные дворяне в сговоре с коррумпированными управляющими банка с успехом "впаривали" Казне малоликвидные имения по цене существенно выше рыночной, а то и вовсе добивались прощения долга, мотивируя необходимость этого былыми заслугами перед Отечеством и неблагоприятными погодными условиями. В результате из-за огромных убытков для госбюджета Дворянский банк закрыли. На долгие годы, благодаря такой господдержке, земля искусственно оставалась во владении неэффективных собственников, часто, не обрабатываясь и зарастая кустарником и сорняками. В гигантской стране крестьяне страдали от безземелья и искали свободные сельхозугодия на далеком Урале, Сибири и в Казахстане с их резко-континентальным климатом. В итоге в отличие от Франции, Испании или Великобритании в России проблема дворянских имений была закрыта в 1917 году уже навсегда, а крестьянский и земельный вопрос не решен до сих пор.

Не хочется, чтобы аналогичные сценарии получили распространение и в наше время. Такая "деприватизация" сельскохозяйственных угодий будет не только тупиком для решения земельного вопроса на селе, но и откровенным издевательством над сутью всех рыночных экономических реформ в стране. Спрашивается, что будут делать госорганы с перешедшими в их собственность таким образом неликвидными землями - организовывать сельскохозяйственные унитарные предприятия или сдавать их назад в аренду бывшим владельцам?

Поэтому эти процедуры должны быть более детально регламентированы в указанном законопроекте, а целесообразность их введения - дополнительно изучена. В любом случае, следует предусмотреть обязательную рыночную оценку таких сделок и другие меры по обеспечению их прозрачности для общества.


Правительство стимулирует продажу клочков земли

 

Депутат Думы всех созывов, бывший министр сельского хозяйства и один из авторов депутатского проекта земельной реформы - главного конкурента правительственного, ГЕННАДИЙ КУЛИК считает, что правительственный проект может затормозить реформу. 0б этом он рассказал в интервью корреспонденту "Ъ" ИРИНЕ ГРАНИК.

- Какие у вас претензии к правительственному проекту?

- Положителен сам факт, что правительство не остановилось на принятии общего рамочного закона Земельного кодекса. Но в то же время многие принципиальные подходы, которые предлагает правительство, в этом проекте не будут способствовать развитию земельных отношений. И земельную реформу не только не двинут вперед, а, наоборот, затормозят.

Например, одна из самых главных задач, которую, на мой взгляд, должна решить земельная реформа, - упорядочить оборот земельных долей. Сегодня формально собственниками земли являются более 11,5 млн граждан, которые в свое время получили документ на право собственности на землю в конкретном сельхозпредприятии. Когда по указу президента колхозы и совхозы реорганизовывались в АО, товарищества, кооперативы и т. д., эти земельные ваучеры, так их можно назвать, получили и те, кто обслуживал сельское хозяйство. Учителя, врачи, работники кооперации, милиции, дорожники и т. д. В итоге сложилась парадоксальная ситуация. По официальной статистике, 84% сельхозугодий находятся в частной собственности. Но большая часть - в виде вот этих ваучеров. Отсюда сложности. Многие сель-хозпредприятия как юридические лица не владеют своей землей - она в долевой собственности у его работников. Вступать в хозяйственные отношения с таким сельхозпредприятием бывает затруднительно. Поэтому мы должны здесь навести порядок. Но при сохранении многоукладности экономики не разрушать и те крупные хозяйства (от АО до товариществ), которые функционируют сегодня.

- Что вы предлагаете в своем проекте?

- Мы предлагаем дать возможность владельцу земельной доли четко определиться, что он хочет с ней сделать в определенный период времени, например, в течение шести месяцев, года. Есть два варианта. Он может попросить выделить долю в натуре, чтобы ее присоединить к своему подсобному участку, продать или передать в аренду. Если собственнику не нужен участок в натуре, он может передать его в уставный капитал организации или ей в аренду. Мы предлагаем заявитель-ный принцип. Собственник подает заявление в сельхозорганизацию. Если в течение месяца долю не выделяют, он обращается в местную администрацию, которая решает этот вопрос.

Правительство же для организации оборота долей предлагает вариант, который в жизни невозможно реализовать. Собственник доли должен письменно уведомить о ее выделении в натуре всех других владельцев земельных долей. Но в состав АО могут входить 200-300 человек. Заставить пожилую женщину, имеющую начальное образование, выявить адреса всех владельцев долей, обратиться ко всем с письмами, а дальше обобщить, кто против, а кто за! Я не хотел бы, чтобы подвергали мукам этих людей. Лучше им прямо сказать: мы вам ничего не отдадим. Или надо искать более простые схемы. То, что предлагает правительство, абсолютно неприемлемо.

- Правительство в своем проекте дает приоритет покупки доли другим дольщикам. А вы?

- А как же. Мы даем первое право - приобрести в данном случае участок членам этой организации, затем людям, проживающим в этой местности, затем фермерам, затем военнослужащим, которые уволены в запас. Далее - сельхозорганизациям. которые хотят увеличить свою площадь. И наконец, последнее право даем местному совету.

- Правительство еще говорит, что при продаже должна определяться рыночная цена доли. Почему вы возражаете?

- Это некорректный подход. Что такое рыночная цена и где эту рыночную цену посмотреть, я не знаю. Так законы не пишут. Закон должен хотя бы говорить. что рыночную цену вы можете взять из данных ЦСУ (Центральное статистическое управление.- "Ъ") или какого-нибудь специального органа. Но пока у нас нет рынка земли, вообще неправильно было бы брать в основу вот этот показатель. Более правильно положить в основу кадастровую оценку земли, она сейчас уже есть. Средняя стоимость 1 га сельхозугодий по стране - 11 300 руб. Она дифференцирована по регионам с учетом качества почвы, природных условий, благоприятности климата. И отличается примерно в восемь раз. Кадастровая оценка в Краснодарском крае- 120 тыс. за 1 га, в Ставрополье - 80 тыс за 1 га и т. д. Мы предлагаем записать, что цена земли должна определяться на основе договора двух сторон, но не ниже. условно говоря, 20% кадастровой стоимости земли.

- Зачем вы настаиваете на установке сроков аренды?

- Отсутствие сроков совершенно неприемлемо для решения проблемы оборота сельхозземель. Это принципиально. В последние годы существенно увеличились поступления в бюджет от аренды земли. Т.е. аренда играет большую роль в экономике страны. Многие страны имеют очень долгую аренду сельхозземель. До 49 лет и до 50 лет. Мы предлагаем в нашем варианте на первом этапе аренду 15 лет. Может быть дано право местным органам увеличивать или уменьшать срок на 5 лет, в зависимости от ситуации с землепользованием в том или ином регионе.

- Почему 15 лет?

- Мы исходили из сроков окупаемости основных фондов. Например, срок амортизации тракторов, комбайнов, сельхозтехники - примерно восемь-девять лет. Окупаемость животновоческого помещения при нормальном ведении хозяйства - примерно 10-15 лет.

- А как вы оцениваете главное в проекте - порядок купли-продажи сельхозземель вообще, не земельных долей?

- Одной из основных форм оборота земель должна стать купля-продажа сельхозпредприятий в целом. Это может быть птицефабрика, животноводческий комплекс, какое-то акционерное общество. Именно это интересует сегодня и инвесторов, и самих крестьян. А в правительственном проекте эти вопросы не урегулированы. Проект фактически упорядочивает только выделение земельных участков размером 50-60 га. Мы так никаких целей, которые ставим перед собой земельной реформой, не достигнем.

- Но какая разница - предприятие или просто участок? Правительство ведь определило общий порядок. Если продаете не на торгах, то орган местного самоуправления имеет преимущество и т.д.

- Тут еще написано, что я не могу после отказа органа покупать мой участок, снизить цену. Или местный орган опять получает преимущественное право покупки. Непонятно почему.

А разница при продаже чистого поля или предприятия есть. Важно определить, как продавать сельхозпредприятие, например, в случае банкротства. Я считаю, что надо установить, что инвестор в этом случае покупает всю принадлежащую предприятию землю. В нашем законе прямо прописано, что вместе с бизнесом, вместе с предприятием покупается вся земля, которая находится в собственности или в пользовании. Это сохраняет исторически сложившуюся целостность хозяйства. Это не позволяет инвестору сказать: "Вот та земля плохая, и я ее не беру". Поэтому сначала вы купите все. А дальше уже будете смотреть.

- А инвестору такой подход выгоден? Вы не боитесь, что отпугнете инвесторов?

- Наоборот, это стимулирует инвестора. Мы ведь можем освободить его от уплаты старых долгов сельхозпредприятия с тем, чтобы он вкладывал деньги в производство. Зато мы сохраним предприятия. Ведь особенность российского села в нынешнем его состоянии состоит в том, что значительная часть сельхозорганизаций является убыточными из-за того, что на них висят старые долги, которые во многих случаях возникли не по их вине - в начале реформ. По существу, эти предприятия не функционируют. Люди в этих организациях практически не получают заработной платы. Таких предприятий в России очень много- порядка 70%.

- Но может, эти предприятия и нежизнеспособны?

- По нашим оценкам, из 18 тыс. предприятий примерно половину можно восстановить, если осуществить меры по финансовому оздоровлению. Поэтому, кстати, мы, депутаты-авторы нашего законопроекта, будем настаивать. чтобы закон об обороте сельхозземель рассматривался одновременно с законом о финансовом оздоровлении сельхозпредприятий, который уже принят в первом чтении. Иначе с принятием нового правительственного закона о банкротстве 70% сельхозпредприятий будет обанкрочены. В любом случае, я считаю, что основной формой оборота земли должна стать купля-продажа сельхозпредприятий, фабрик и организаций промышленного типа. За рубежом, как правило, продается фермерское хозяйство, а кусок земли - в исключительных случаях. Мир идет по пути укрупнения фермерских хозяйств. А у нас правительство стимулирует продажу клочков земли.

- А как вы оцениваете право местных властей устанавливать ограничения на владение землей в одних руках?

- Это вообще неправильная постановка вопроса. Из того. что я сказал выше, следует, что количество сельхозземель, которыми в одном районе может владеть одно физическое или юридическое лицо, должно определяться количеством предприятий и организаций, которые оно приобрело в собственность. Если это лицо приобрело, например, 20-25 птицефабрик, оно будет иметь столько земли, сколько за ними закреплено. Мы что, будем ограничивать возможность покупки одним лицом количества предприятий? Раз мы разрешили ему покупать неограниченное количество заводов, фабрик, неограниченное количество квартир, жилых домов, почему должны быть ограничения на птицефабрики? Нам надо сегодня максимально стимулировать покупку сельхозпредприятий. А не покупку чистого поля. Бороться надо не за ограничения, а за то, чтобы земля использовалась эффективно. А то сегодня 22 млн га пашни лесом зарастают. Бросили ее обрабатывать. Почему об этом никто не говорит, почему никто за это не ответит? Это можно исправить, когда вы свободно можете выбрать хозяйство, его приобрести, купить, вложить туда деньги, чтобы это было выгодно. Сколько вы при этом будете иметь, это ваше дело.

А от того, чтобы один неэффективный собственник не скупил пол-России, есть другой рецепт- налоги. Налог на землю должен стать ощутимым налогом, чтобы его мог заплатить только тот, кто землю использует эффективно. Значит, если вы платите земельный налог, другие налоги, платите нормально заработную плату людям, выполняете другие социальные обязанности как работодатель, спрашивается: какое имеет значение, сколько у вас предприятий - сто, двести, два?

- Еще одна претензия к проекту - отсутствие механизмов залога сельхозземель. Вы тоже считаете, что это неправильно?

- Проект вообще не должен рассматриваться. если правительство не даст согласия эту статью развернуть, переработать, доработать. Надо первым делом урегулировать вопрос о стоимости земли, которая передается в залог. Умолчание об этом вопросе может привести к катастрофе. Пример: появляется недобросовестный руководитель, в сговоре с банком закладывает землю за копеечную цену, не выплачивает своих обязательств, земля отбирается по суду и после этого продается с большой выгодой для одного и другого. Второе: при невозврате кредита земельный участок поступает в банк. У нас действуют 2 тыс. с лишним банков на территории России. Они же не будут каждый у себя организовывать специальную службу для продажи земли. В царской России земельный банк выкупал землю у кредитора и занимался ее реализацией. Я разговаривал со многими банкирами. Если мы этот вопрос не решим, то они в залог землю брать не будут. И тогда не будет денег. Ежегодная потребность села - минимум 50-70 млрд руб. кредитов. Это нормально. Есть еще и западный опыт отсрочки погашения кредитов под определенные гарантии, его также можно учесть в проекте. И таких вопросов к проекту возникает очень много. Я думаю, что самым продуктивным было бы, если правительство откликнулось на обращение Госдумы создать комиссию из представителей всех ветвей власти, максимально учесть и рассмотреть замечания регионов и доработать законопроект.

И. Граник
"Коммерсант"


.